Unijne sankcje na Rosję mają sens. Opinia Ernesta Wyciszkiewicza

Fot. Pixabay/CC0

Agresja na Ukrainę, aneksja Krymu i interwencja w Donbasie doprowadziły do nałożenia na Rosję różnego rodzaju restrykcji przez Unię Europejską, Stany Zjednoczone i innych aktorów na globalnej scenie politycznej (m.in. Kanadę, Australię, Norwegię, Szwajcarię). Pierwsza fala sankcji z wiosny 2014 r. objęła zakazy wjazdu oraz zamrożenie aktywów kilkudziesięciu osób bezpośrednio zaangażowanych w łamanie prawa międzynarodowego. Z czasem doszły restrykcje dotyczące bezpośrednio prowadzenia działalności na okupowanym Krymie. Druga fala została wywołana rosyjskimi działaniami na wschodzie Ukrainy oraz zestrzeleniem przez najemników z rosyjskiej broni rakietowej w lipcu 2014 r. samolotu malezyjskich linii lotniczych z niemal 300 osobami na pokładzie.[1]

Po tej tragedii poważnie wzrosły w państwach zachodnich koszty polityczne braku zdecydowanych działań wobec Rosji. W rezultacie udało się osiągnąć – nieoczekiwany w Moskwie – konsensus zarówno w Unii Europejskiej jak i w relacjach transatlantyckich w sprawie skoordynowanego wprowadzania sektorowych sankcji gospodarczych. Kolejne miesiące upływały pod znakiem stopniowego rozszerzania zakresu restrykcji, obejmujących m.in. ograniczenia w dostępie do rynków kapitałowych, technologii wydobycia ropy naftowej i gazu ziemnego, towarów podwójnego przeznaczenia. Sankcjami zostały objęte wybrane, państwowe lub powiązane z państwem banki, przedsiębiorstwa energetyczne i firmy przemysłu obronnego. W odpowiedzi Rosja zablokowała import wielu produktów sektora rolno-spożywczego. Z biegiem czasu zarówno UE jak i USA rozszerzały listę rosyjskich osób fizycznych i prawnych objętych restrykcjami.

Po czterech latach krajobraz sankcji staje się coraz bardziej różnorodny. Dyskusja nadal toczy się głównie wokół sankcji gospodarczych powiązanych od 2015 r. z realizacją porozumień mińskich, ale pojawiły się nowe uwarunkowania. Trwa kampania międzynarodowa w sprawie wprowadzenia w kolejnych krajach regulacji prawnych na wzór amerykańskiej tzw. ustawy Magnickiego z 2012 r. wymierzonej w Rosjan podejrzewanych o korupcję i łamanie praw człowieka. W 2016 r. Kongres USA przyjął Global Magnitsky Act[2] pozwalający na karanie urzędników innych państw (nie tylko Rosji) za podobne czyny. Inspirowane amerykańskim przykładem regulacje zostały wprowadzone w Kanadzie, Wielkiej Brytanii, Litwie, Estonii i Łotwie (stan na maj 2018 r.). Kampania obejmuje kolejne parlamenty państw UE oraz Parlament Europejski.

Od lata 2017 r. zaczęła się zarysowywać różnica w podejście europejskim i amerykańskim. Kongres USA przyjął wówczas ustawę CAATSA, która zmieniła podstawę prawną sankcji, czyniąc z nich część ustawodawstwa, a tym samym poważnie ograniczyła możliwości ich złagodzenia bądź zniesienia przez sugerującego takie kroki prezydenta Trumpa[3]. Poza potwierdzeniem obowiązujących restrykcji ustawa rozszerzyła przedmiotowy i podmiotowy zakres restrykcji. Impulsem nie były tym razem rosyjskie działania na Ukrainie, ale próby ingerencji w proces wyborczy w USA oraz agresywne działania w cyberprzestrzeni.[4] Na tle ustawy pojawiły się napięcia w stosunkach z partnerami europejskimi ze względu na zapowiedź stosowania jej poza terytorium USA wobec podmiotów z innych państw, naruszających postanowienia ustawy. Na tym tle rozgorzał spór w sprawie, która dzieli samą Unię Europejską, a mianowicie potencjalnych sankcji wymierzonych w firmy zaangażowane we wspólne przedsięwzięcia z Rosją (przede wszystkim gazociąg Nord Stream 2[5]) czy Iranem (po wycofaniu się przez USA z porozumienia w maju br.).

Ponadto, w 2018 r. doszło do kolejnych sankcji dyplomatycznych, gdy po incydencie w Sallisbury w Wielkiej Brytanii (zamachu na byłego oficera rosyjskiego wywiadu Siergieja Skripala z użyciem gazu bojowego), państwa zachodnie w odpowiedzi solidarnie wydaliły ponad 120 dyplomatów rosyjskich. Rosja odpowiedziała na zasadzie wzajemności.

Zatem, przyglądając się dziś sankcjom wymierzonym w Rosję z powodu agresji na Ukrainę należy stosować obiektyw szerokokątny, aby nie stracić z pola widzenia wspomnianych wydarzeń, które pokazują, że mamy do czynienia z głębszym niż zakładano przez kilkoma laty konfliktem między demokratycznym Zachodem i autorytarną Rosją. Tym samym, na wszelkie działania wokół sankcji powiązanych z rosyjską interwencją, zwłaszcza pojawiające się od czasu do czasu propozycje ich rozwadniania, należy patrzeć z uwzględnieniem całego wachlarza możliwych konsekwencji.

Regularnie odświeżana lista sankcji jest dostępna w wielu miejscach w internecie, począwszy od stron instytucji europejskich i amerykańskich po inicjatywy pozarządowe.[6] Przypominanie po raz kolejny ich szczegółowego zakresu jest więc niepotrzebne. Natomiast warto zmierzyć się z pewnymi kliszami interpretacyjnymi, które regularnie pojawiają się w mediach, analizach czy oświadczeniach politycznych, zwłaszcza u zwolenników ich zniesienia. Oto niewyczerpująca lista.

„Jak dowodzi historia, sankcje to instrument nieskuteczny”

Ukryty pod tym hasłem zamiar całościowego podważenia sankcji jako instrumentu polityki wynika z błędu nieuprawnionej generalizacji, ze zbyt małej próbki ilościowej i jakościowej. Otóż do jednego mianownika sprowadza się często sankcje gospodarcze wymierzone w całe gospodarki, w poszczególne sektory, embarga na określone produkty czy surowce, ograniczenia na handel bronią, sankcje dyplomatyczne, sankcje wymierzone w małe na wpół-autarkiczne gospodarki (Korea Północna), państwa surowcowe (Iran), podmioty silniej zintegrowane z gospodarką światową (RPA), sankcje na mocy mandatu ONZ, sankcje innych organizacji, sankcje dwustronne – można dalej rozwijać listę różnic pomiędzy poszczególnymi typami, zakresem, adresatami, kontekstem historycznym czy celami restrykcji. Jeśli dołożyć zmieniające się w czasie uwarunkowania (np. ceny surowców, sytuację makroekonomiczną danego kraju, skalę zależności od czynników zewnętrznych, przynależność do sojuszy, typ ustroju), to wypada stwierdzić, że nie ma sposobu na wyodrębnienie czytelnych kryteriów oceny skuteczności i kosztów sankcji. Trudno z tym się pogodzić wielu analitykom, toteż najczęściej stosują zdroworozsądkowy zdawałoby się, ale wprowadzające w błąd, kryterium zdecydowanej zmiany polityki przez państwo obłożone sankcjami. Gdyby jednak przyjąć taką miarę, wówczas w dotychczasowej historii sankcji nie znajdziemy ani jednego przykładu jednoznacznego sukcesu, bo co do zasady poważne zmiany polityczne są wynikiem sprzężenia licznych czynników, których nie można zredukować do samych sankcji.

Sankcje nałożone przez UE, USA i ich sojuszników na Rosję są bezprecedensowe ze względu na ich różnorodność, stopień koordynacji działań wielu aktorów, konieczność podtrzymywania konsensusu przy silnym zróżnicowaniu dotychczasowych podejść do adresata restrykcji, wreszcie status Rosji – stałego członka Rady Bezpieczeństwa ONZ, jednego z największych producentów i eksporterów nośników energii, dysponującego znacznym potencjałem militarnym. To wszystko sprawia, że obecna polityka sankcji w istocie stanowi polityczny i gospodarczy poligon doświadczalny. Przebieg tych manewrów będzie miał znaczenie dla przyszłości sankcji i instrumentów pochodnych w polityce międzynarodowej. Wpływ restrykcji, zwłaszcza celowych i sektorowych, jest zawsze złożony i zależny od szerszego kontekstu. Identyczne środki użyte w innym czasie, wobec innego podmiotu w innych okolicznościach przyniosłyby inne skutki.

„Putin nie zmienił polityki, a więc sankcje nie działają”

Ów argument jest chwytliwy, ale również wynika z pospolitego błędu, który pojawia się, gdy wyciągamy wnioski wyłącznie na podstawie tego, co można wyraźnie dostrzec, a pomijamy to, czego prawie nie widać i czasem nawet zobaczyć się nie da, ale można założyć, że istnieje. Cóż to takiego?

Otóż chodzi o zjawiska dwojakiego rodzaju. Na plan pierwszy wysuwa się proste pytanie z zakresu analizy kontrfaktycznej, czyli „co by było, gdyby sankcji nie było?”. Czy jesteśmy pewni, że Putin nie zmienił polityki pod ich wpływem? Owszem, nie wycofał się z Krymu i dalej destabilizuje sytuację w Donbasie, ale czy to jedyne możliwe kryteria zmiany polityki? Czy rosyjska ofensywa w 2014 r. wyglądałaby inaczej, gdyby nie pojawiły się sankcje gospodarcze i częściowo realizowane groźby ich wzmacniania? Czy porozumienia mińskie byłyby takie same? Można oczywiście wzruszyć ramionami, że to nie ma znaczenia, bo przecież nie poznamy alternatywnego biegu zdarzeń. Niemniej jednak, obserwacja rosyjskich reakcji, zmieniającego się tonu wypowiedzi i charakteru działań, pozwala przynajmniej na stwierdzenie, że sankcje zostały włączone do analizy potencjalnych zysków i strat prowadzonej polityki. Intensywny lobbing prowadzony przez Rosję w UE w celu złagodzenia obostrzeń z wykorzystaniem sympatyzujących grup interesu pokazuje, że sankcje dość mocno uwierają. Częściowo chodzi o koszty finansowe, ważniejsze jednak jest wyeliminowanie sankcji jako czynnika ograniczającego swobodę działania, podwyższającego koszty prowadzonych operacji (vide Sallisbury) i nakładającego na całą gospodarkę podatek od długoterminowej niepewności.

Do drugiego typu niewidocznych, acz ważnych, efektów sankcji należą utracone z ich powodu korzyści. Chodzi o szeroki wachlarz zawieszonych, przełożonych, niezrealizowanych przedsięwzięć gospodarczych, które stały się ofiarą wspomnianej niepewności i zbyt wysokiego ryzyka angażowania się na rosyjskim rynku. W przekazie publicznym występuje asymetria między uwagą, jaką poświęcamy projektom realizowanym, a kosztem tych porzuconych i niewidocznych, których nikt nie nagłaśnia. Z jednej strony, poruszenie wzbudzają najświeższe informacje o francuskim przyzwoleniu na udział firmy Total we wspólnych projektach z Rosją, stanowiąc dla niektórych dowód nieskuteczności sankcji. Z drugiej - nie znajdziemy szybko informacji o tym, ile przedsięwzięć zostało anulowanych albo jak zachowanie Rosji zmieniło w poszczególnych firmach planowanie strategicznych inwestycji. Szeroko rozpowszechniane i komentowane są informacje o skutecznej emisji rosyjskich obligacji rządowych bądź korporacyjnych, natomiast próby zakończone porażką zwykle kończą się krótką notatką informacyjną w branżowych serwisach. A przecież u podstaw zainteresowana inwestorów nie leży wiara w rosyjską modernizację, ale pokusa relatywnie szybkiego zdyskontowania potencjalnych zysków oferowanych przez Rosję (szukającą dostępu do kapitału) i rynek w postaci wysokiego oprocentowania. Koszty sankcji pojawiają się na każdym etapie procesu inwestycyjnego lub finansowego, począwszy od kosztów, oferowanych przez liczne zachodnie kancelarie, konsultacji prawnych na temat szans i możliwości unikania bądź omijania sankcji.

„Sankcje nam nie groźne. Przetrwamy!”

Oczywiście, że Rosja nie upadnie z powodu sankcji, bo też nie były one nigdy projektowane jako ekonomiczny Blitzkrieg. Gdyby takie były intencje, wówczas ich zakres byłby zdecydowanie szerszy. Zestaw narzędzi do dyspozycji, zwłaszcza finansowych, jest dużo bogatszy. Co więcej, wprowadzenie osobowych i sektorowych sankcji miało w założeniu nałożyć wysokie koszty na elity polityczne i finansowe (w tym przypadku stanowiące jedno) i oszczędzić resztę społeczeństwa. Operacja się nie powiodła, bo rosyjskie władze „znacjonalizowały” koszty sankcji za pośrednictwem kontr-restrykcji, które uderzyły przede wszystkim w samych Rosjan, choć miały stanowić odwet.

Rosyjska gospodarka posiada przyzwoite zdolności adaptacyjne dzięki relatywnie stabilnym dochodom z eksportu (mimo wahań cen surowców), zgromadzonym rezerwom oraz zasobom bliskich Kremla oligarchów, których majątki przynajmniej w części służą jako amortyzator wstrząsów. Autorytarny system polityczny jest dość odporny na restrykcje, przynajmniej do czasu, gdy narzędzia kontroli społecznej (przemoc i redystrybucja dóbr) wystarczają do trzymania społeczeństwa poza nawiasem życia politycznego. Sankcje zachodnie są wybiórcze, zawierają liczne wyjątki i podlegają słabemu monitoringowi, z czego biznes rosyjski i zachodni skrzętnie korzystają. Niemniej, sankcje zawsze mają charakter długofalowy, wymagają cierpliwości i wytrwałości, usprawnienia monitoringu i sprawniejszego dyscyplinowania i karania podmiotów odpowiedzialnych za ich łamanie. Przypomnijmy choćby casus turbin Siemensa, które jakoby bez wiedzy centrali znalazły się na Krymie, oraz udział holenderskich firm w budowie mostu przez Cieśninę Kerczeńską.

„Sankcje nie mogą być celem samym w sobie, należy powrócić do dialogu”

Błąd stojący u podstaw takich stwierdzeń polega na niezrozumieniu istoty komunikacji międzynarodowej, która polega na potrzebie jasnego sygnalizowania stanowiska i preferencji, zarówno partnerom jak i adwersarzom. Agresja Rosji na Ukrainę była sygnałem wysłanym do sąsiada i Zachodu informującym o zamierza podważenia podstaw ładu międzynarodowego. Sankcje to sygnał zwrotny, który zakomunikował brak zgody państw zachodnich na łamanie prawa międzynarodowego i miał podnieść koszty kontynuowania takiej polityki. Ów sygnał byłby oczywiście silniejszy i mniej dwuznaczny, gdyby państwa członkowskie UE zrezygnowały z niepotrzebnej procedury przedłużania sankcji co pół roku na rzecz postanowienia o rozpoczęciu rozmów o ich uchylaniu po udokumentowanej zmianie polityki przez wschodniego sąsiada. Sankcje nie stoją więc w sprzeczności z apelami o dialog, ale stanowią newralgiczny element dialogu, uwiarygadniający zachodnie postulaty.

„Sankcje to broń obosieczna, Europa cierpi”

Nie istnieją narzędzia pozwalające na dokładny pomiar kosztów sankcji, natomiast istnieją metody, które wprowadzają w błąd i takie, które przybliżają do zrozumienia istoty rzeczy. Najczęstszą pomyłką, powodującą przeszacowywanie kosztów po stronie europejskiej, jest utożsamianie spadku obrotów handlowych z Rosją z oddziaływaniem sankcji. Czasem ta fałszywa zależność jest dodatkowo wyolbrzymiana poprzez sugerowanie ogromnego wpływu załamania handlu na rynki pracy.[7] Ów związek obaliły analizy pokazujące podobną dynamikę w handlu Rosji z państwami, które nie wprowadziły sankcji (np. Korea Południowa).[8] Spadek obrotów był wywołany wieloma, niemożliwymi do odseparowania czynnikami: spadkiem cen ropy naftowej, osłabieniem rubla, spadkiem ogólnej aktywności gospodarczej w Rosji, obniżeniem zaufania z powodu wywołania kryzysu międzynarodowego i oczywiście sankcjami, które stanowiły ważny przypis do tej historii, ale nie jej główny wątek. Wpływ sankcji na makroekonomiczną sytuację w UE jest znikomy, nawet na sektor rolno-spożywczy objęty rosyjskimi restrykcjami. Realne koszty i ryzyka ponosi garść instytucji finansowych z kilku państw europejskich, stojących przed obliczem potencjalnej niewypłacalności rosyjskich dłużników (banki), oraz kilku koncernów energetycznych głębiej zaangażowanych we współpracę z Rosją i obawiających się utopionych inwestycji. Istotne wpływy tych grup interesu, częstokroć uzurpującymi sobie prawo zabierania głosu w imieniu Europy, ułatwiają im docieranie z tymi zniekształconymi wnioskami do polityków i opinii publicznej.

„Zniesienie sankcji to warunek normalizacji”

W dyskusji wokół sankcji ich przeciwnicy forsują od jakiegoś czasu narrację jakoby to sankcje były odpowiedzialne za obecny stan napięcia w stosunkach Rosji z Zachodem i stanowiły przeszkodę na drodze do normalizacji. Tym sposobem próbuje się zniekształcić związek między rzeczywistą przyczyną (agresją na sąsiada) i skutkiem (odpowiedzią na łamanie prawa i porządku międzynarodowego).

Unijne dokumenty jednak dość dobrze określają ogólne cele sankcji i ich źródła. Zaczynają wprawdzie od zdroworozsądkowej nadziei na sprowokowanie zmiany w polityce państwa obłożonego restrykcjami, ale w dalszej kolejności podkreślają ich wagę dla ochrony wartości stojących u podstaw polityki zagranicznej UE: pokoju, demokracji, szacunku dla praworządności, praw człowieka oraz prawa międzynarodowego.[9] Słowem, UE jest zobowiązana do działań mających służyć powstrzymywaniu podmiotów trzecich przed łamaniem tych podstawowych wartości. I tak też należy patrzeć na sankcje wobec Rosji. Jakkolwiek rozumiana normalizacja wymaga więc jednoznacznych, możliwych do zweryfikowania, ustępstw ze strony Rosji, na której powinien spoczywać pełny ciężar dowodu zmiany postępowania.

*Ernest Wyciszkiewicz - od 2016 roku dyrektor Centrum Polsko-Rosyjskiego Dialogu i Porozumienia. W latach 2015-2018 redaktor naczelny "Intersection Project" (www.intersectionproject.eu (link is external)). Wcześniej zastępca dyrektora Centrum, koordynator programu ds. bezpieczeństwa energetycznego, zmian klimatu i prawa międzynarodowego w Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych. Autor wielu opracowań analitycznych, ekspertyz i artykułów z zakresu polityki energetycznej Rosji i Unii Europejskiej, relacji Unia Europejska-Rosja, polityki zagranicznej Rosji i międzynarodowych negocjacji klimatycznych. Współautor i redaktor książek „Geopolityka rurociągów. Współzależność energetyczna a relacje międzypaństwowe na obszarze postsowieckim” oraz „Energy Security and Climate Change: Double Challenge for Policymakers”.

https://ec.europa.eu/poland/news/180625_sankcje_pl