Przeciw likwidacji konkurencji na rynku gospodarki odpadami

Fot. Adam Cyło

1. Stan obecny – konkurencyjny rynek i przetargi w gospodarce odpadami komunalnymi.

Dokonane w 2011 r. zmiany prawa dotyczące gospodarowania odpadami komunalnymi (zmiana ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z 1 lipca 2011 r.) mają ogromne znaczenie dla mieszkańców i samorządów, jak również dla sektora przedsiębiorców. W 2010 roku branża gospodarki odpadami poparła wypracowany wspólnie przez administrację rządową, samorządy i sektor prywatny model gospodarki odpadami wierząc, że będzie on szansą na rozwój, jak również szansą na tworzenie nowych miejsc pracy. Fundamentem nowego systemu miał być konkurencyjny rynek gwarantujący równoprawne funkcjonowanie firm samorządowych i prywatnych, rynek stabilny i bezpieczny dla inwestorów branżowych. Jednak od ponad roku obserwujemy szereg niepokojących zjawisk i nieprawidłowości w systemie gospodarki odpadami, które nie pozwalają na prawidłowy jego rozwój, zagrażając realizacji głównych celów ustawy. Te problemy dotykają wielu przedsiębiorców funkcjonujących na rynku. Obawiamy się, że efektem tego może być upadek znacznej liczby rzetelnych przedsiębiorców oraz długoterminowy brak zainteresowania inwestycjami w branży gospodarki odpadami. Obecna praktyka wdrażania tej ustawy wyraźnie pokazuje, że odpowiedzialna administracja i znaczna część gmin ma poważne problemy z zapewnieniem skutecznego wdrożenia ustawy „śmieciowej” zgodnie z przyjętymi standardami i celami.

W przeciągu ostatniego roku Trybunał Konstytucyjny dwukrotnie potwierdzał zgodność z ustawą zasadniczą, jak i z prawem UE przyjętych w 2011 r. rozwiązań ustawowych zobowiązujących gminy do przeprowadzania przetargów na odbieranie oraz na zagospodarowanie odpadów. W obu przypadkach Trybunał Konstytucyjny wyraźnie podkreślił, że w 2011 r. ustawodawca świadomie wybrał kompromis społeczny między stroną rządową, samorządową i przedsiębiorcami, którego istotą miało być zachowanie konkurencji oraz zapobieżenie monopolizacji odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych przez gminne spółki i zakłady. Wbrew rozstrzygnięciom Trybunału, posłowie opozycji już kilkakrotnie zgłaszali poprawki do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zmierzające do umożliwienia gminom bezprzetargowego udzielania zamówień w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów własnym spółkom. Ostatnie poprawki zaproponowane przez posłów SLD, zostały odrzucone przez Sejm 10 października br. w procedowanej obecnie w Senacie nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (druk senacki 732). Jednakże w zapisach sejmowej noweli ustawy „śmieciowej” (druk nr 2764) zostały wprowadzone zapisy, w tym w szczególności art. 6f, ust. 1a i art. 6fa ust. 2, które z punktu widzenia przedsiębiorców, ale także z punktu widzenia interesu ogólnego rynku gospodarki odpadami są nie do przyjęcia. Na podstawie tych przepisów przedsiębiorcy prywatni mogą zostać wykluczeni z rynku zagospodarowania odpadów na drodze arbitralnej decyzji gminy bez jakiegokolwiek prawa odwołania się, co dla wielu przedsiębiorców prywatnych może prowadzić do wyrugowania z rynku i upadłości.

2. Skutki dla branży w przypadku uchwalenia przez Parlament likwidacji przetargów na odbiór i zagospodarowanie odpadów.

Zdaniem przedsiębiorców prywatnych proponowane zmiany oznaczają likwidację trybu konkurencyjnego w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego i bezpośrednio wprowadzają monopol przedsiębiorstw komunalnych w branży gospodarki odpadami w zakresie zagospodarowania odpadów. Tym samym zaledwie po roku funkcjonowania nowej ustawy nastąpiłoby wyrugowanie z rynku gospodarki odpadami w Polsce wielu przedsiębiorstw prywatnych, które poniosły już znaczne nakłady inwestycyjne.

Skutki dla konsumenta

Na oferowaną cenę za usługi lub towary na rynku zawsze wpływają dwa podstawowe czynniki: koszty własne przedsiębiorcy oraz konkurencyjny rynek. Ograniczenie konkurencji, a więc brak naturalnej kontroli kosztów, odczują w pierwszej kolejności mieszkańcy w postaci rosnących opłat za śmieci. Już dzisiaj obserwujemy, że instalacje gminne w wielu przypadkach kosztują dużo więcej niż prywatne. Brak transparentności w postępowaniu przy wydatkowaniu pieniędzy publicznych może nie tylko skutkować wyższymi wydatkami na gospodarowanie odpadami, lecz także rodzić zachowania nepotyczne wraz ze wszystkimi ich negatywnymi skutkami dla państwa oraz społeczeństwa.

Skutki dla przedsiębiorców prywatnych

Udział sektora prywatnego w tej branży stanowi prawie 60% i obejmuje wielu przedsiębiorców, którzy w ostatnich latach inwestowali na tym rynku, a od początku lat 90-tych ostatniego stulecia uczestniczyli w prywatyzacji przedsiębiorstw komunalnych. Eliminacja z rynku podmiotów prywatnych wiąże się przede wszystkim z utratą dziesiątek tysięcy miejsc pracy. Skutkami tych działań mogą być nie tylko bezpośrednie bankructwa firm, ale też ruina inwestycyjna zakładów wybudowanych przez podmioty gospodarcze przy znaczącym wsparciu środków pomocowych.

Skutki dla budżetu centralnego oraz budżetów lokalnych

Przedsiębiorstwa komunalne nie są nastawione na wypracowanie nadwyżki w postaci dodatniego wyniku finansowego do opodatkowania. Natomiast często ich domeną są wysokie koszty działalności, co skutecznie niweluje potencjalne zyski. Wyrugowanie sektora prywatnego odbije się więc bezpośrednio na zmniejszeniu wpływu środków pieniężnych do budżetu państwa oraz gmin, uiszczanych w postaci podatków CIT, PIT, podatków od nieruchomości, środków transport, itp. Ogromnym zagrożeniem dla budżetu państwa, w przypadku wykluczenia przedsiębiorców prywatnych z rynku gospodarki odpadami, byłyby roszczenia odszkodowawcze w wymiarze krajowym i międzynarodowym, opiewające na wielomiliardowe sumy.

Skutki dla wielu gmin

Niekorzystne skutki proponowanych zmian dla wielu gmin wiążą się z tym, że samorządy jako zamawiający usługi dot. gospodarowania odpadami komunalnymi staną przed koniecznością organizowania wielu postępowań administracyjnych, zamiast jednego przetargu na odbiór i zagospodarowanie odpadów. Ograniczy to elastyczność w postępowaniu wielu racjonalnie myślącym gminom, a zwłaszcza tym, które nie prowadzą własnej instalacji, a będą musiały ponieść wyższe koszty w warunkach niekwestionowanego monopolu innych instalacji samorządowych.

Skutki dla systemu gospodarki odpadami w Polsce

Osiągnięcie przez Polskę celów określonych w dyrektywach UE w zakresie radykalnego ograniczenia składowania odpadów na rzecz ich odzysku i recyklingu wymaga efektywnego wykorzystania mocy istniejących oraz obecnie realizowanych instalacji do przetwarzania odpadów, zarówno prywatnych jaki i samorządowych. Wyeliminowanie konkurencji prywatnych przedsiębiorców oraz wprowadzenie monopolu przedsiębiorstw i instalacji komunalnych doprowadzi do zmniejszenia efektywności całego systemu oraz może zagrozić osiągnięciu celów ekologicznych.

3. Apel do Senatu RP.

Apelujemy do Senatu RP o dokonanie niezbędnych zmian w sejmowej noweli ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, których istotą jest podtrzymanie dotychczasowego modelu obligatoryjności przetargów na każdym etapie postępowania, jak również zapewnienie równego traktowania i dostępu do rynku zagospodarowania odpadów dla przedsiębiorców prywatnych i samorządowych.

Uważamy, że jest to najlepsza droga do budowy nowoczesnego i efektywnego rynku gospodarowania odpadami w Polsce. W celu uelastycznienia dotychczasowego instrumentarium gmin w zakresie organizacji rynku gospodarowania odpadami na ich terenie, co nie było nigdy kwestionowane przez przedsiębiorców, proponujemy wprowadzenie dodatkowo możliwości ogłaszania przetargów na zagospodarowanie (przetwarzanie) odpadów. Dzięki temu gmina będzie mogła ogłaszać przetargi na odbiór odpadów, na ich zagospodarowanie lub na oba procesy łącznie.

Dla przedsiębiorców fundamentalnym zagadnieniem jest również ochrona dokonanych już inwestycji. Proponowane w krytykowanych zapisach asymetryczne podejście do zagadnienia ochrony inwestycji gminnych, z całkowitym pominięciem ochrony inwestycji prywatnych, należy zastąpić ochroną interesu nowo powstających inwestycji realizowanych w trybie PPP lub samodzielnie przez gminy, a nie głęboką ingerencją ustawodawcy w konkurencyjny rynek po zrealizowaniu wielu inwestycji i wpisaniu ich do planów wojewódzkich. Naszym zdaniem jest to sprzeczne z zasadą państwa prawa i poważnie narusza prawa nabyte przez przedsiębiorców. Stoimy na stanowisku, że zarówno ustawa, jak i przepisy wykonawcze dają wystarczające uprawnienia do budowania stabilnego, transparentnego i konkurencyjnego rynku opartego na wysokich standardach dla gospodarowania odpadami, jeśli odpowiedzialne organy administracji będą miały taką wolę.

Reasumując, należy stwierdzić, że zmiany prawa polegające na likwidacji przetargów na odbiór i zagospodarowanie odpadów z daniem nieograniczonego prawa i pełnej swobody gminom do wskazywania instalacji przetwarzającej odpady (czytaj własnej) wpłyną negatywnie na sytuację konsumentów, przedsiębiorców prywatnych, budżetu państwa oraz efektywność budowanego systemu gospodarowania odpadami w Polsce. Ponadto zwracamy uwagę na potencjalne negatywne skutki wprowadzonych do noweli sejmowej ustawy zmian, które mogą prowadzić do utraty tysięcy miejsc pracy w sektorze prywatnym, powstania wielomiliardowych roszczeń wobec Państwa Polskiego i długoterminowego braku zainteresowania inwestowaniem w branżę gospodarki, w tym problemy z wykorzystaniem funduszy europejskich w nowej perspektywie finansowej.

Krzysztof Kawczyński - Krajowa Izba Gospodarcza, Komitet Ochrony Środowiska

Marek Gębski - Polska Izba Gospodarki Odpadami

Witold Zińczuk - Związek Pracodawców Gospodarki Odpadami