Polska jako jedna wielka strefa ekonomiczna – opinia Business Centre Club

SSE Euro-Park Mielec

Nowa regulacja stawia sobie za cel stworzenie stabilnych i jednolitych warunków inwestowania dostosowanych do znacznie zmienionych współcześnie warunków w porównaniu z tymi, które przyświecały istniejącej ustawie o SSE. To zmiana szczególnie istotna dla polskich firm sektora MŚP, które dotychczas nie były w stanie spełnić wygórowanych wymogów kapitałowych lub lokalizacyjnych operowania w specjalnych strefach ekonomicznych. Można oczekiwać, że większa powszechność stosowania przyczyni się również do znacznego ograniczenia nierównych warunków konkurowania z firmami, korzystającymi z preferencji i korzyści operowania w SSE.

Sztandarowym środkiem realizacji Strategii Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR) w brzmieniu ogłoszonym 14 lutego 2017 r. są nowe inwestycje w miejsca i środki pracy. Podniesienie stopy inwestycji do nie mniej niż 25% PKB zostało ustanowione celem strategicznym, który uzyskał powszechne uznanie i poparcie środowisk gospodarczych. Jednak ani dotychczas realizowana polityka społeczna, ani konkretne decyzje makroekonomiczne nie realizowały tej strategii. W połączeniu z obserwowanym stanem niepewności co do kierunków rozwoju otoczenia prawnego i gospodarczego, realizowanego przez obecny rząd nie może więc dziwić, iż pozytywne cele SOR nie były dotychczas potwierdzane liczbami opisującymi wzrost inwestycji.

W tym stanie faktycznym, projektowana ustawa stanowić ma zachętę inwestycyjną na niespotykaną dotychczas skalę i nawiązuje do propagandowego hasła „cała Polska specjalną strefą ekonomiczną”. Dotychczasowa ustawa o Specjalnych Strefach Ekonomicznych (SSE) z 1994 roku, z jej kilkoma nowelizacjami, miała charakter coraz bardziej rozwiązującej problemy incydentalne a nie systemowe. Wskazywano wielokrotnie na to, że procedura rozszerzania terytorium SSE jest skomplikowana i czasochłonna (nawet do 1,5 roku), a poszczególne podstrefy przynależące do jednej strefy są rozproszone na terenie kilku województw, nie zawsze ze sobą sąsiadujących. Obecne SSE będą funkcjonować do końca 2026 roku i wraz ze zbliżaniem się tego terminu obniżać się będzie atrakcyjność inwestycyjna Polski względem innych państw regionu. Okazało się też, że możliwość uzyskania większej pomocy np. w województwach na wschodzie Polski, nie kieruje tam inwestycji.

Odejście od kryteriów terytorialnych w powoływaniu stref i ustanowienie w zamian stałych kryteriów wsparcia dla przedsiębiorcy na danym obszarze, jest pozytywem. Jednocześnie, zostają prawnie zagwarantowane „prawa nabyte” dla firm już operujących w SSE (zwolnienie podatkowe do 2026 r.) oraz ustanowiona zachęta dalszej ekspansji w postaci wydłużonego premiowania kolejnych inwestycji o 5 lat dłużej, niż w pozostałych miejscach.

Wsparcie udzielane będzie poprzez zwolnienie od podatku dochodowego – zależnie od rodzaju podmiotu, od osób prawnych lub fizycznych – na określony okres, nie krótszy od 10 lat, oraz na udzielaniu bezpłatnych usług doradczych i administracyjnych przez zarządzających obszarem (art. 3).

Wyliczenia w Ocenie Skutków Regulacji (OSR) projektu, trudne do zweryfikowania, ale oparte na realistycznie brzmiących założeniach, pokazują jej efekty w okresie 10 lat, które należy oceniać jako pozytywne. Wprawdzie sektor finansów publicznych zyska na jej stosowaniu zaledwie 800 mln zł, ale nastąpi znacząca zmiana w strukturze przychodów: bilans zmian w CIT to utrata 7,5 mld zł w budżecie centralnym, ale jednocześnie wzrost dochodów NFZ o prawie 1,5 mld zł i 6,5 mld zł w ZUS oraz przyrost 350 mln zł w jednostkach samorządu terytorialnego (JST). Zwiększona jest wprawdzie redystrybucja przychodu z JST do NFZ i ZUS, ale jej skala nie wydaje się być groźna dla dochodów samorządów, a „punkt przegięcia” nastąpi po 5 latach stosowania ustawy.

Wyliczając powyższe zalety projektu należy jednak zwrócić uwagę, że diabeł będzie tkwił w szczegółach. Warunki udzielania pomocy publicznej będą określone stosownym aktem wykonawczym do ustawy (art. 15 ust. 2). Jednostką terytorialną, do której odnoszone będą te warunki, ma być powiat. Deklarowanym celem jest wspieranie inwestycji o znaczącej wartości dodanej dla gospodarki, a nie wszystkich inwestycji. Rozporządzenie Rady Ministrów ustali, jakie rodzaje działalności nie będą kwalifikować się do udzielenia pomocy, jakie będą tzw. kryteria jakościowe, czyli warunki zgodności ze średniookresową strategią rozwoju, określoną ustawą z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a jakie kryteria ilościowe tj. minimalna wielkość inwestycji, uwzględniająca stopę bezrobocia w powiecie właściwym dla miejsca realizacji nowej inwestycji.

Jest więc oczywiste, że „stosowalność” tej ustawy wyznaczona będzie nie tylko zapisami prawnymi projektu, ale – a nawet przede wszystkim – wyważonym określeniem powyższych wielkości w rozporządzeniu. W aktualnej sytuacji społeczno-gospodarczej, przy istnieniu na przeważającym obszarze kraju tzw. rynku pracownika, opieranie decyzji o wsparciu o stopę bezrobocia na danym obszarze może być kryterium pro-forma, a nawet barierą późniejszej wykonalności zobowiązań inwestycji. Znanym jest bowiem fakt, że wiele obszarów kraju o znaczącej stopie bezrobocia rejestrowanego, w rzeczywistości nie posiada wolnych zasobów ludzkich. Im niższe bezrobocie, bliższe tzw. strukturalnemu 6-7%, tym prawdopodobieństwo powyższej sytuacji jest większe. W rezultacie, skutki zawyżonych oczekiwań co do nowych miejsc pracy, które obiektywnie nie będą w stanie powstać, będą przerzucane na przedsiębiorcę – co grozi bardzo poważnymi konsekwencjami zwrotu całości umorzonego podatku w okresie zwolnienia. Może się nawet okazać w krańcowo czarnym scenariuszu, że nietrafiony dobór kryteriów ilościowych i jakościowych będzie większą barierą rozwoju nowych inwestycji, niż znane ograniczenia istniejących SSE.

Powyższe oznacza w szczególności, że silne uzależnienie zwolnienia podatkowego od oczekiwań co do nowych miejsc pracy może być hamulcem inwestycyjnym większym niż obecne obawy inwestycyjne związane z ogólnym klimatem gospodarczym! Należy rozważyć, czy kryterium nowych miejsc pracy ma w ogóle realne znaczenie w obecnej sytuacji i czy nie należy go po prostu zlikwidować, aby nie doprowadzić do znanej sytuacji: idea jest świetna, a wyszło… jak zawsze.

Co do kwestii szczegółowych, w zapisach OSR podano, że kryteria udzielenia pomocy publicznej będą indywidualizowane tj. dostosowane do wielkości przedsiębiorcy. To bardzo dobry postulat szczególnie, jeżeli ustawa ma w największym stopniu ożywić inwestycje sektora małych i średnich przedsiębiorstw. Nie znajduje to jednak odzwierciedlenia w żadnym zapisie projektu ustawy.

Suma powyższych uwag daje spójny obraz prawnego zagwarantowania trwale korzystnych warunków prowadzenia działalności inwestycyjnej na terenie całego kraju, niezależnie od wielkości podmiotu i miejsca inwestowania. Z pewnością otworzy możliwości inwestowania dla nowych i mniej zasobnych podmiotów, których wymagania co do istniejącej infrastruktury technicznej i komunikacyjnej w miejscu inwestowania będą mniejsze. Tym samym należy oczekiwać, że stanie się narzędziem animacji wielu nowych firm do myślenia proinwestycyjnego i odejścia od polityki wyczekiwania. Warunkiem spełnienia tych oczekiwań jest jednak dobre wyważenie kryteriów stosowania, co na obecnym etapie projektu jest nieznane.

dr Wojciech Warski przewodniczący Konwentu BCC, wiceprzewodniczący Rady Dialogu Społecznego