NIK kontrolował uchybienia na polskich lotniskach

Fot. Pixabay/CC0

W rezultacie do wykonywania działalności lotniczej zostały dopuszczone podmioty, które nie spełniały warunków określonych w przepisach prawa i nie gwarantowały jej bezpieczeństwa.

Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrolę w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Urzędzie Lotnictwa Cywilnego oraz jedenastu podmiotach prowadzących działalność w dziedzinie lotnictwa.

W żadnym z 13 skontrolowanych postępowań certyfikacyjnych (dotyczących 9 lotnisk) nie sprawdzono ani nie udokumentowano spełniania przez ubiegające się o certyfikaty podmioty wymagań, mających wpływ na bezpieczne wykonywanie operacji lotniczych. Zarządzający lotniskami działali na podstawie nieaktualnych instrukcji wykonawczych (to najważniejsze dokumenty opisujące procedury i sposoby postępowania przy wykonywaniu działalności lotniczej). Nie weryfikowano przygotowania zawodowego osób zajmujących na lotniskach stanowiska kierownicze, nadzorujące i wykonawcze. Prezes ULC, w toku sześciu postepowań certyfikacyjnych, nie zatwierdził instrukcji wykonawczych w celu dalszego prowadzenia procesu certyfikacji. W przypadku czterech skontrolowanych postępowań, zatwierdzanie instrukcji wykonawczych nastąpiło w terminach niezgodnych z przepisami prawa.

Kontrole i testy praktyczne w ramach certyfikacji przeprowadzano z pominięciem obszarów istotnych dla bezpieczeństwa wykonywania operacji lotniczych, co uniemożliwiało stwierdzenie czy lotniska były w pełni zdolne do bezpiecznego funkcjonowania. W przypadku 7 z 12 skontrolowanych procesów certyfikacji lotnisk nie dokonano pełnej i rzetelnej oceny spełniania przez zarządzających lotniskami wszystkich wymagań określonych w przepisach krajowych.

Przykładowo w ramach pierwszej certyfikacji lotniska w Modlinie w 2012 r. nie przeprowadzono testów praktycznych w zakresie współpracy zarządzającego ze służbą kontroli ruchu lotniczego oraz pełnych testów w obszarze ratownictwo i ochrona przeciwpożarowa lotniska ponieważ strażnica Lotniskowej Służby Ratowniczo-Gaśniczej była nieczynna. W trakcie kolejnej certyfikacji lotniska w Modlinie (przeprowadzonej w 2013 r.) nie sprawdzono jak lotnisko funkcjonuje w praktyce, gdyż nieczynna była droga startowa. Nie przeprowadzono również symulacji zaniku napięcia oraz działania automatycznego przełączenia pomiędzy źródłami zasilania lotniska, gdyż w tym samym czasie przeprowadzane były testy urządzeń ILS (ILS - radiowy system nawigacyjny, wspomagający lądowanie samolotu w warunkach ograniczonej widoczności) oraz testowano z powietrza systemy oświetlenia nawigacyjnego. Nie zweryfikowano również, jak do działania w warunkach zimowych przygotowane są służby operacyjne lotniska oraz służby odpowiedzialne za jego utrzymanie; nie sprawdzono również nachyleń podłużnych i poprzecznych elementów nawierzchni lotniskowych.

W przypadku 12 skontrolowanych przez NIK procesów certyfikacji lotnisk, Urząd Lotnictwa Cywilnego przystępował do kontroli i testów praktycznych pomimo niezakończenia procesu zatwierdzania instrukcji wykonawczych i personelu kierowniczego oraz bez złożenia przez podmioty ubiegające się o certyfikat stosownych oświadczeń o ich wdrożeniu.

W ocenie NIK Urząd Lotnictwa Cywilnego nierzetelnie sporządzał raporty z testów praktycznych i kontroli wykonywanych w ramach certyfikacji. Część niezgodności ujawnionych w tych raportach, w tym o charakterze istotnym dla bezpieczeństwa operacji lotniczych, nie była klasyfikowana jako naruszenia przepisów z zakresu lotnictwa cywilnego. W konsekwencji nie były one uznawane za niezgodności i nie było obowiązku ich usunięcia. Na przykład w raporcie z kontroli lotniska w Rzeszowie (przeprowadzonej w ramach procesu certyfikacyjnego) obok 54 naruszeń wykazanych w tym dokumencie, wskazano również na dziewięć innych niezgodności, m.in.: występowania pęknięć na drodze startowej o nawierzchni bitumicznej, braku aktualnej dokumentacji technicznej dotyczącej pomiarów geometrii drogi startowej, drogi kołowania i płyt postojowych samolotów, niewidocznego oznakowania linii bezpieczeństwa na płycie postojowej samolotów, braków w instrukcji operacyjnej lotniska, czy braku publikacji w AIP Polska (zbiór informacji lotniczych dotyczących lotnisk w Polsce) odległości radiolatarni od punktów skrajnych drogi startowej.

NIK wskazuje, że ujawniane w toku kontroli i testów praktycznych naruszenia obowiązujących przepisów klasyfikowane były w sposób niejednolity. Wynikało to z nieokreślenia zarówno w podręcznikach certyfikacji, jak i przepisach prawa kryteriów oceny nieprawidłowości oraz zasad ich klasyfikowania. Przykładowo: w trakcie testu praktycznego lotniska w Modlinie (w 2012 r.) ujawniono, że do rejestru lotniczych urządzeń naziemnych nie wpisano systemu świateł lotniskowych, co uznano za niezgodność krytyczną. Dla porównania, rok później nie uznano za nieprawidłowość braku wpisu do tego rejestru systemu znaków podświetlanych (tj. świetlnego systemu podejścia). Tak dowolna klasyfikacja niezgodności umożliwiała w praktyce wydawanie certyfikatów podmiotom nie spełniającym warunków określonych w przepisach prawa.

Prezes ULC wydawał certyfikaty lotniskom pomimo niespełniania przez nie i zarządzające nimi podmioty wszystkich wymogów określonych w przepisach prawa. Kontrole certyfikacyjne ujawniły niespełnianie od 23 do 63 wymagań (odpowiednio w przypadku certyfikacji lotniska w Katowicach w 2010 r. oraz w Rzeszowie w 2013 r.). W toku kontroli ujawniane były przypadki niespełniania wymagań, mogących mieć wpływ na bezpieczne wykonywanie operacji lotniczych. Dotyczyły one m.in.: niewłaściwego utrzymania nawierzchni lotniskowych, w tym głównie dróg startowych, oznakowania tych dróg, dróg kołowania i płyt postoju samolotów, zabezpieczenia końca drogi startowej, zapewnienia właściwego działania systemów świetlnych na lotniskach. Przykładowo w rezultacie takiego postępowania pas startowy na lotnisku w Modlinie w 2012 r., zaledwie po 6 miesiącach od uzyskania przez lotnisko certyfikatu, został zamknięty z powodu fatalnego stanu technicznego.

Nieprawidłowości, polegające na prowadzeniu procesów certyfikacji z naruszeniem przepisów prawa, stwierdzono również w przypadkach: pięciu spośród sześciu postępowań w sprawie certyfikacji przewoźników lotniczych i podmiotów świadczących usługi lotnicze, we wszystkich siedmiu procesach certyfikacji agentów obsługi naziemnej i w 7 spośród 10 skontrolowanych procesów certyfikacji służb żeglugi powietrznej.

Stwierdzone przez NIK nieprawidłowości w toku certyfikacji podmiotów działających w lotnictwie cywilnym, skutkowały dopuszczeniem do jej wykonywania niezgodnie z przepisami prawa. Istniało więc potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa osób z niej korzystających.

Prezes ULC nieskutecznie i nierzetelnie sprawował nadzór nad zgodnością działalności gospodarczej prowadzonej przez podmioty, którym wydano koncesje lub zezwolenia, z warunkami udzielonych uprawnień. Nie wykonywał kontroli prawidłowości działalności podmiotów, w stosunku do uzyskanych uprawnień. Nie ustalił sposobu i zakresu współpracy pomiędzy komórkami ULC w zakresie nadzoru i kontroli nad prowadzeniem działalności w lotnictwie cywilnym. Nie monitorował też sytuacji finansowej zarządzających lotniskami, agentów obsługi naziemnej i części przewoźników lotniczych. Nie publikował również analiz rynku transportu lotniczego.

Brak zdecydowanych działań w celu wyegzekwowania od dwóch przewoźników lotniczych wykonywania przewozów zgodnie z warunkami koncesji i stosownych certyfikatów, doprowadziły do zbyt późnego zawieszenia wydanych im koncesji i istotnych perturbacji na rynku przewozów pasażerskich. W ocenie NIK przyczyną tego stanu było nieokreślenie kryteriów oceny sytuacji finansowej przewoźników, po uzyskaniu których Prezes ULC mógłby cofnąć, zawiesić lub wydać koncesję tymczasową.

Prezes ULC nie stworzył sprawnego mechanizmu wykonywania nadzoru w zakresie utrzymywania przez zarządzających lotniskami zdolności do bezpiecznego prowadzenia certyfikowanej działalności. Żadnej z jednostek organizacyjnych ULC nie powierzono kompetencji koordynacyjnych w tym zakresie. Nie opracowano pisemnych zasad współpracy pomiędzy poszczególnymi komórkami organizacyjnymi zaangażowanymi w postępowania certyfikacyjne. Nie przypisano konkretnym osobom nadzoru nad zarządzającymi lotniskami.

Nieskuteczny nadzór nad działalnością podmiotów zarządzających lotniskami użytku publicznego powodował, że przez wiele lat utrzymywano w niewłaściwym stanie technicznym infrastrukturę lotniskową, w tym pasy startowe i drogi kołowania. Pomimo tak istotnych nieprawidłowości w funkcjonowaniu lotnisk, Prezes ULC nie wykorzystywał posiadanych instrumentów prawnych umożliwiających ograniczenie lub odebranie uprawnień do wykonywania działalności lotniczej.

Minister właściwy ds. transportu nie prowadził planowego i zorganizowanego nadzoru nad działalnością Prezesa ULC w zakresie wydawania uprawnień do wykonywania działalności lotniczej. Departament Lotnictwa, odpowiedzialny za nadzór, nie egzekwował od Prezesa ULC bieżącego informowania Ministra o wynikach audytów i kontroli zewnętrznych przeprowadzanych w ULC, jak również nie przeprowadził żadnej planowej kontroli Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Departament ten nie składał również ministrowi corocznej informacji o wynikach nadzoru.

Minister nie realizował zadań wynikających z „Programu rozwoju sieci lotnisk i lotniczych urządzeń naziemnych”, zatwierdzonego przez Radę Ministrów w 2007 r. W szczególności nie powołał dwóch zespołów roboczych, do czego obligowały go zapisy tego programu, w tym zespołu dokonującego corocznej oceny realizowanych projektów infrastruktury linowej pod kątem optymalizacji i skuteczności działań. Uniemożliwiło to ministrowi sprawowanie nadzoru nad realizacją programu, jak również możliwość aktywnego oddziaływania na jego wykonanie.

Minister nieterminowo (opóźnienia sięgały nawet dwóch lat) wydał 55 spośród 60 aktów wykonawczych do ustawy Prawo lotnicze Na skalę stwierdzonych nieprawidłowości istotny wpływ miała jakość stanowionego prawa. Stwierdzono, że rozporządzenie ws. certyfikacji zawierało uregulowania niezgodne z ustawą Prawo lotnicze. Ponadto, przyjęte w nim nowe mniej precyzyjne kryteria oceny wypełniania wymagań, umożliwiały dowolność postępowania Urzędu. W rozporządzeniu tym nie określono bowiem między innymi zakresu oraz kryteriów oceny czy dany podmiot spełnia wymagania określone normami prawnymi. Rozporządzenie to nie zawiera również szczegółowych przepisów regulujących tryb postępowania w przypadku rozpatrywania wniosków w sprawie przedłużenia, rozszerzenia i wznowienia ważności posiadanych już certyfikatów. W dodatku rozporządzenie to, niezgodnie z ustawą Prawo lotnicze, dopuszcza możliwość wydania przez Prezesa ULC certyfikatów podmiotom, które nie spełniają wszystkich wymagań określonych

Wnioski do Ministra właściwego ds. transportu o:

Przeprowadzenie przez Ministra analizy zgodności rozporządzenia w sprawie certyfikacji działalności w lotnictwie cywilnym (z dnia 4 kwietnia 2013 r.) z ustawą Prawo lotnicze.

Sprawowanie skutecznego nadzoru nad działalnością Prezesa ULC, w celu wyeliminowania nieprawidłowości w funkcjonowaniu Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

Realizację zadań określonych w „Programie rozwoju sieci lotnisk i lotniczych urządzeń naziemnych”, przyjętego Uchwałą Rady Ministrów z 2007 r.

Wnioski do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o:

Zapewnienie rzetelnego przeprowadzania procesów certyfikacji, umożliwiających weryfikację bieżącej zdolności podmiotów certyfikowanych do bezpiecznego wykonywania działalności lotniczej.

Określenie klasyfikacji niezgodności ujawnianych w toku kontroli przeprowadzanych w ramach procesów certyfikacyjnych i innego rodzaju kontroli, pod względem ich wpływu na bezpieczeństwo wykonywania działalności lotniczej.

Wydawanie certyfikatów po usunięciu wszystkich naruszeń przepisów prawa, wykazanych w procesach certyfikacyjnych, z uwzględnieniem obowiązku wyznaczania (w drodze decyzji) wszystkich naruszeń i terminów ich usunięcia.

Objęcie stałym nadzorem zgodności funkcjonowania lotnisk użytku publicznego i podmiotów nimi zarządzających, z przepisami prawa międzynarodowego i krajowego, w szczególności w zakresie prawidłowego utrzymania infrastruktury lotniskowej.

https://www.nik.gov.pl/plik/id,10834,vp,13167.pdf

Jedynie w przypadku certyfikacji lotniska w Katowicach, przeprowadzonej w 2010 r., instrukcja operacyjna tego obiektu została zatwierdzona przez Prezesa ULC zgodnie z rozporządzeniem ws certyfikacji, tj. przed rozpoczęciem testów praktycznych56. Kontrola wykazała również, że etapy zatwierdzania personelu i instrukcji wykonawczych wszystkich sześciu skontrolowanych przez NIK procesów certyfikacyjnych, realizowanych w 2013 r., w tym dotyczących certyfikacji lotnisk: w Modlinie, w Katowicach, w Gdańsku, w Krakowie, Szczecin- -Goleniów (dalej lotnisko w Szczecinie) i Rzeszowie Jasionce (dalej lotnisko w Rzeszowie) także nie kończyły się zatwierdzeniem tych instrukcji, pomimo istnienia takiego wymogu, określonego przepisem § 18 ust. 2 rozporządzenia ws certyfikacji z marca 2013 r.

Kontrola w ramach certyfikacji lotniska w Rzeszowie, przeprowadzona w 2013 r., ujawniła m.in. brak regulacji w INOP w zakresie: zgłaszania i oznakowania przeszkód lotniczych; informacji o systemie powiadamiania ULC, PAŻP i MON o awarii świateł przeszkodowych; eksploatacji nawierzchni przez statki powietrzne o ACN wyższym od PCN; zapobiegania zagrożeniom ze strony zwierząt, a także brak wzoru formularza sprawozdania ze zderzenia statku powietrznego ze zwierzętami; brak pełnych zapisów dot. nadzoru nad sokolnikiem i nieaktualne informacje w zakresie struktury organizacyjnej, w stosunku do struktury organizacyjnej, zamieszczonej w regulaminie organizacyjnym zarządzającego;

W przypadku sześciu procesów certyfikacji lotnisk63, realizowanych po wejściu w życie rozporządzenia ws certyfikacji z marca 2013 r., kontrole zostały rozpoczęte również bez, wymaganego przepisem § 20 tego rozporządzenia, zweryfikowania osób wchodzących w skład personelu kierującego, nadzorującego lub wykonawczego podmiotu ubiegającego się o certyfikat.

Dotyczyło to: drugiej certyfikacji lotniska w Modlinie oraz kolejnych certyfikacji lotnisk: w Gdańsku, w Katowicach, w Krakowie, w Szczecinie i w Rzeszowie, przeprowadzonych w 2013 r.

W toku certyfikacji lotnisk w: Modlinie, Katowicach, Rzeszowie, Gdańsku, Krakowie i Szczecinie, przeprowadzonych w 2013 r. nie dokonano rzetelnego sprawdzenia obszarów „Ratownictwo i ochrona przeciwpożarowa lotniska” oraz „Plan działania w sytuacjach zagrożenia”. Nie dokonano bowiem sprawdzenia i oceny, czy lotniska i zarządzające nimi podmioty działają zgodnie z warunkami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 września 2005 r. w sprawie przygotowania lotnisk do sytuacji zagrożenia oraz lotniskowych służb ratowniczo-gaśniczych65 oraz opracowanych na ich podstawie planów działania w sytuacji zagrożenia.

Dokumenty końcowe etapu testów praktycznych lub kontroli, zawierające opis wyników tych działań, sporządzane były nierzetelnie i niezgodnie z przepisami ustawy Prawo lotnicze i rozporządzeń ws certyfikacji. Stwierdzono, że po zakończeniu dziewięciu, z ogółem 12 zbadanych procesów certyfikacyjnych, pomimo ujawnienia licznych przypadków niespełniania przez certyfikowane lotniska i podmioty nimi zarządzające wymagań określonych w przepisach, nie zostały wydane decyzje Prezesa ULC ws wyznaczenia naruszeń i określenia terminów ich usunięcia. Wymóg wydania takich decyzji został ustanowiony przepisem art. 29 ustawy Prawo lotnicze, do którego odsyłał przepis § 38 rozporządzenia ws certyfikacji z maja 2003 r.66. Decyzje o powyższym charakterze nie zostały wydane po zakończeniu kontroli i testów praktycznych przeprowadzanych w ramach certyfikacji lotnisk w: Katowicach, Gdańsku, Wrocławiu, Poznaniu, Szczecinie i Modlinie, przeprowadzonych w latach 2010–2012 r., oraz lotnisk w: Modlinie, Krakowie i Rzeszowie, przeprowadzonych w 2013 r. W każdym z tych przypadków, wyniki kontroli i testów praktycznych zostały przedstawione w stosownych raportach. Stwierdzono, że jedynie w trzech przypadkach, dotyczących procesów certyfikacji lotnisk w: Katowicach, Szczecinie i Gdańsku, przeprowadzonych w 2013 r., wyniki kontroli, w tym ujawnione naruszenia przepisów i obowiązek ich usunięcia w ustalonym terminie, zostały określone w stosownych decyzjach Prezesa ULC.

Wyniki testów praktycznych lub kontroli przeprowadzanych w ramach certyfikacji nie były rzetelnie prezentowane w raportach i decyzjach sporządzanych po ich wykonaniu. Stwierdzono, że w dokumentach końcowych procesów certyfikacji sześciu lotnisk, przeprowadzonych w 2013 r., w tym w: Modlinie, Rzeszowie, Krakowie, Szczecinie, Katowicach i Gdańsku, część ujawnionych nieprawidłowości nie była prezentowana jako naruszenia przepisów. Powodowało to, że nie były one uznane jako niezgodności i nie były z tego tytułu objęte obowiązkiem ich usunięcia, określonym w programach naprawczych (w przypadku raportów), a w przypadku decyzji – obowiązkiem ich usunięcia w terminach wyznaczonych przez Prezesa ULC. Powyższe odstępstwa zamieszczane były, w przypadku raportów, jedynie w części „Uwagi ogólne”, a w decyzjach, w części pt. „Uzupełnienie informacji o kontroli certyfikacyjnej na lotnisku (…)”. I tak, na przykład: y w raporcie z kontroli lotniska w Rzeszowie przeprowadzonej w ramach procesu certyfikacyjnego, obok 54 naruszeń wykazanych w tym dokumencie, wskazano również na występowanie dziewięciu innych niezgodności, w tym m.in. dotyczących: braku publikacji zmiany danych punktu sprawdzenia VOR; opracowania procedury regulacji eksploatacji nawierzchni przez statki powietrzne; nieaktualnej INOP; braku polityki szkoleniowej, występowania na drodze startowej pęknięć nawierzchni bitumicznej, braku aktualnej dokumentacji technicznej dotyczącej pomiarów geometrii drogi startowej, drogi kołowania i płyt postojowych samolotów, niewidocznego oznakowania linii bezpieczeństwa na płycie postojowej samolotów APRON-1; braku publikacji w AIP Polska odległości ILS Loc i ILS GP od punktów skrajnych drogi startowej; braku w dokumentacji zapisów dot. kontroli otoczenia lotniska w promieniu 5 km od granicy lotniska67, braku w INOP uzupełnienia zapisów dot. nadzoru nad sokolnikiem, zgodnego z zaleceniami z testów praktycznych z 2010 r.; y w decyzji dotyczącej certyfikacji lotniska w Gdańsku, obok wyszczególnienia 13 naruszeń, wskazano w niej również na wystąpienie 12 innych niezgodności, w tym m.in.: nieusunięcie trzech niezgodności ujawnionych podczas testów praktycznych przeprowadzonych w 2010 r. oraz: występowanie w nawierzchni drogi startowej pęknięć, ubytków i wypukłości; nieusunięcie na drodze startowej starego oznakowania strefy przyziemienia w odległości ok. 300 m od progu 29 oraz od progu 11; liczne uszkodzenia nawierzchni płyty postojowej samolotów nr 1 (ubytki, złuszczenia płytkie i głębokie, pęknięcia włoskowate, wykruszenia i odłamania krawędzi i naroży płyt betonowych); znajdowanie się metalowego przedmiotu na płycie postojowej samolotów nr 2 i luźnych elementów w postaci ukruszeń nawierzchni oraz fragmentów dylatacji; nieopublikowanie danych o współrzędnych punktów osi dróg kołowania; niewyznaczenie punktu sprawdzenia VOR; brak w dokumentacji rejestracyjnej lotniska wymiarów i rodzaju nawierzchni zabezpieczenia końca drogi startowej (dalej RESA68) oraz nieopublikowanie tych danych w INOP i AIP Polska; niewłaściwie rozlokowanie lamp świateł krawędzi drogi startowej. Stwierdzono, że w wielu przypadkach ujawniane naruszenia określonych przepisów były klasyfikowane i oceniane odmiennie w raportach oraz stosownych decyzjach. Podstawową przyczyną tego było nieokreślenie kryteriów oceny niezgodności – wewnętrznych zasad klasyfikowania uchybień, niezgodności i braków stwierdzonych podczas kontroli, w zależności od powodowanego przez nie stopnia zagrożenia bezpieczeństwa prowadzonej działalności w lotnictwie cywilnym. Zasad tych nie ujęto w podręczniku certyfikacji lotnisk, pomimo istnienia takiego wymogu, określonego przepisem § 34 ust. 3 rozporządzenia ws certyfikacji z maja 2003 r. I tak, na przykład: y ujawniony w trakcie testu praktycznego lotniska w Modlinie fakt niewpisania do rejestru LUN69 systemu świateł lotniskowych został uznany za niezgodność krytyczną; ujawniony w trakcie kontroli wykonanej w ramach certyfikacji lotniska w Modlinie w 2013 r. brak wpisu do rejestru LUN systemu znaków podświetlanych (VAN), tj. świetlnego systemu podejścia nie uznano jako nieprawidłowość, zaś ujawnioną w kontroli wykonanej w ramach certyfikacji lotniska w Krakowie w 2013 r. podobną niezgodność, polegającą na niewpisaniu do rejestru LUN systemu świateł uznano jako niezgodność drobną drugiego poziomu;

7. Kontrole i testy praktyczne prowadzone podczas procesów certyfikacyjnych ujawniały niespełnianie przez lotniska i zarządzające nimi podmioty wielu wymogów określonych przepisami krajowymi, w tym ustawy Prawo lotnicze i Załącznika nr 14 Tom I do Konwencji Chicagowskiej. Pomimo tego Prezes ULC, niezgodnie z art. 161 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze, wydawał decyzje certyfikacyjne, na mocy których udzielał zarządzającym certyfikatów lotnisk, ważnych nawet przez maksymalny możliwy okres 36 miesięcy, przewidziany w przepisie art. 161 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze. We wszystkich 12 skontrolowanych przez NIK procesach certyfikacji lotnisk, kontrole i testy praktyczne ujawniały niespełnianie przez lotniska i zarządzające nimi podmioty wymagań, określonych przepisami krajowymi oraz Załącznika nr 14 ICAO. Kontrole te ujawniły niespełnianie od ogółem 23 do 63 wymagań70, odpowiednio w przypadku certyfikacji lotnisk w: Katowicach w 2010 r. oraz Rzeszowie, przeprowadzonej w 2013 r.

Kontrola NIK wykazała, że kontrole i testy praktyczne ujawniły niespełnienie, w przypadku certyfikacji: lotniska w Modlinie w 2012 r. 60 wymagań, a w 2013 r. 37 wymagań; lotniska we Wrocławiu w 2011 r. – 60 wymagań; lotniska w Poznaniu w 2011 r. – 58 wymagań; w lotniska w Katowicach w 2010 r. – 23 wymagań, a w 2013 r. – 26 wymagań; lotniska w Gdańsku w 2010 r. – 37 wymagań, a w 2013 r. 42 wymagań; lotniska w Szczecinie w 2010 r. – 30 wymagań, a w 2013 r. 37 wymagań; lotniska w Krakowie w 2013 r. – 44 wymagań; lotniska w Rzeszowie w 2013 r. – 63 wymagań.

W toku kontroli ujawniane były przypadki niespełniania wymagań, mających wpływ na bezpieczne wykonywanie operacji lotniczych, dotyczących m.in.: − oznakowania poziomego i pionowego nawierzchni lotniskowych (drogi startowej, dróg kołowania i płyt postojowych samolotów); − funkcjonowania systemów oświetlenia lotniskowego, w tym systemów oświetlenia podejścia do lądowania; − nieokreślenia parametrów odnoszących się do operacji lotniczych, w tym m.in. maksymalnego dopuszczalnego ciśnienia w oponach lądujących statków powietrznych oraz aktualnych współrzędnych odpowiednich punktów centralnej osi drogi kołowania, − niezgłoszenie tych danych, a także danych dot. m.in. zmian w lokalizacjach stanowisk postojowych, miejsc pośredniego oczekiwania statku powietrznego i poprzeczek zatrzymania tych statków do AIP Polska celem publikacji; − nieaktualności i braków w instrukcjach wykonawczych, w tym przede wszystkim w instrukcji operacyjnej lotniska; − braku adekwatnego programu utrzymania nawierzchni lotniskowych i ich niewłaściwe utrzymanie, w tym w szczególności drogi startowej; − niewłaściwego zabezpieczenia końca drogi startowej (strefy RESA). Do istotnych nieprawidłowości, w ocenie NIK, należała również ujawniana w toku kontroli niezgodność pomiędzy danymi, zawartymi w dokumentacji rejestrowej lotniska, danymi opublikowanymi w AIP Polska w części dotyczącej danego lotniska i danymi w INOP. Przykładowo: y w toku certyfikacji lotniska we Wrocławiu w 2011 r. stwierdzono brak umowy operacyjnej pomiędzy zarządzającym lotniskiem a współużytkującą lotnisko jednostką wojskową; stwierdzono również określenie przez zarządzającego punktu celowania na obydwu kierunkach lądowania niezgodne ze ścieżką świateł podejścia do lądowania (PAPI i ILS); y testy praktyczne lotniska w Poznaniu, przeprowadzone w 2011 r., ujawniły brak w INOP procedur podejścia do lądowania i procedur odlotu, uwzględniających lokalne ograniczenia oraz nieokreślenie zasad i środków udzielania pomocy statkom powietrznym, które znalazły się w niebezpieczeństwie; y podczas certyfikacji lotniska w Katowicach w 2010 r. stwierdzono przede wszystkim niewłaściwy stan techniczny nawierzchni drogi startowej, zwłaszcza w strefie przyziemienia na kierunku 27, w którym to miejscu nawierzchnia drogi była znacznie zniszczona (posiadała liczne zagłębienia, pęknięcia oraz wystające kawałki materiału uszczelniającego nierówności) i z tego tytułu stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa statków powietrznych – zwłaszcza ze strony ewentualnego odrywania się kawałów płyty betonowej. Stwierdzono też nieaktualność danych o lotnisku opublikowane w AIP Polska. W toku kolejnej certyfikacji, przeprowadzonej w 2013 r., ujawniono zaleganie warstwy gumy w okolicy osi drogi startowej, przysłaniającej oznakowanie poziome osi tej drogi, a także zaniechanie przekazywania informacji o uszkodzeniach i nierównościach na drodze startowej służbom AIS w celu dalszego ich przekazywania przylatującym i odlatującym statkom powietrznym; stwierdzono również istnienie obiektów trudno dostrzegalnych z powietrza, których wysokość przewyższa dopuszczalną (tj. 10 m poniżej płaszczyzny ograniczającej); y w toku certyfikacji lotniska w Gdańsku w 2010 r. stwierdzono m.in. utrudniony dostęp do jednej ze stacji transformatorowych zasilających systemy lotniskowe, ze względu na jej usytuowanie poza lotniskiem, brak w INOP szczegółowych procedur startu i lądowania, brak w PDSZ szczegółowego i jednoznacznego określenia zadań i sposobu koordynacji działań w sytuacji zagrożenia; kontrola przeprowadzona w toku certyfikacji w 2013 r. wykazała m.in. brak w INOP procedury określającej zasady i środki udzielania pomocy statkom powietrznym, które znalazły się w niebezpieczeństwie na lotnisku i w jego pobliżu, niedostateczne zabezpieczenie systemów zasilania awaryjnego świateł podejścia do lądowania, świateł drogi startowej i systemu ILS, a także brak wyznaczenia punktu kontrolnego VOR; y kontrola w trakcie certyfikacji lotniska w Krakowie, przeprowadzona w 2013 r., wykazała m.in. niezgodne z przepisami zabezpieczenie końca drogi startowej (strefy RESA) – występujące liczne nierówności i posadowienie w tej strefie urządzeń wystających ponad powierzchnię i nieopublikowanie danych o tej strefie w AIP Polska oraz brak uzgodnienia z PAŻP procedur lotniczych, w związku ze zmianą paramentów oraz liczby przeszkód lotniczych w rejonie podejścia do lądowania;

WAŻNIEJSZE WYNIKI KONTROLI

27

y w ramach certyfikacji lotniska w Rzeszowie, przeprowadzonej w 2013 r., ujawniono m.in. poważne rozbieżności pomiędzy danymi i informacjami o lotnisku, publikowanymi w AIP Polska z jego dokumentacją rejestracyjną i ze stanem rzeczywistym, nieujęcie w INOP aktualnej procedury eksploatacji nawierzchni lotniskowych przez statki powietrzne o ACN większym od PCN, niewłaściwe wyznaczenie powierzchni ograniczających lotniska, a także liczne błędy w oznakowaniu poziomym i pionowym drogi startowej, dróg kołowania i płyt postoju samolotów. W

Wszystkie objęte kontrolą NIK podmioty zarządzające lotniskami nie wywiązywały się w pełni, z określonego w posiadanych zezwoleniach, obowiązku utrzymywania lotniska oraz zapewnienia jego eksploatacji w sposób gwarantujący bezpieczeństwo operacji lotniczych. Wskazują na to przede wszystkim wyniki przeprowadzonej przez NIK kontroli procesów certyfikacji i prowadzenia bieżącego nadzoru ośmiu lotnisk80. Kontrole wykazały, że zarządzający lotniskami nie utrzymywali tych obiektów w należytym stanie, zgodnym z obowiązującymi przepisami. Dotyczyło to wielu aspektów ich funkcjonowania, mających wpływ na bezpieczeństwo operacji lotniczych, takich jak: właściwe utrzymanie nawierzchni lotniskowych, w tym głównie dróg startowych, oznakowanie tych dróg, dróg kołowania i płyt postoju samolotów, zabezpieczenie końca drogi startowej (strefy RESA), zapewnienie właściwego działania systemów świetlnych na lotniskach. Stwierdzono, że nieprawidłowości ujawniane w trakcie kontroli i testów praktycznych w ramach certyfikacji i kontroli prowadzonych w ramach bieżącego nadzoru, występowały przez cały okres pomiędzy kolejno następującymi certyfikacjami. I tak np. zarządzający lotniskiem w Modlinie, po uzyskaniu certyfikatu, a w konsekwencji zezwolenia na zarządzanie lotniskiem, nie utrzymywał nawierzchni pasa startowego w właściwym stanie technicznym, w wyniku czego, po upływie niespełna sześciu miesięcy, ze względu na bezpośrednio występujący stan zagrożenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i ULC wstrzymał na blisko pół roku ruchu lotniczy na tym lotnisku. Zarządzający lotniskami nie wywiązywali się również z określonego w zezwoleniach obowiązku terminowego przedkładania Prezesowi ULC sprawozdań z działalności i rocznych sprawozdań finansowych za poprzedni rok obrotowy, wraz z opinią biegłego rewidenta. Stwierdzono, że połowa z 12 zbadanych w tym zakresie podmiotów, w okresie objętym kontrolą (2011–2013), przedłożyła tego rodzaju dokumenty po terminie. Stanowiło to również naruszenie przepisu art. 175 ust. 7 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze81. W ocenie NIK, prowadzenie działalności niezgodnie z warunkami uzyskanych uprawnień było rezultatem dopuszczania, przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, do prowadzenia działalności podmiotów niespełniających wszystkich wymagań określonych w przepisach prawa i udzielonych uprawnieniach. Było ono również rezultatem niedostatków w organizacji procesów udzielania uprawnień i nadzoru nad prawidłowością prowadzenia działalności, wynikających m.in. z niedostatecznej współpracy poszczególnych departamentów i ich komórek organizacyjnych, zaangażowanych w procesy udzielania uprawnień i nadzoru. Jedną z przyczyn było również nadmierne przeciążenie obowiązkami służbowymi personelu realizującego omawiane działania.

Dotyczyło to zarządzających lotniskami, których dokumentacja została zbadana w toku kontroli NIK przeprowadzonej w ULC – w tym lotnisk: w Modlinie, w Katowicach, w Gdańsku, we Wrocławiu, w Poznaniu, w Krakowie, w Rzeszowie, w Szczecinie oraz kontroli przeprowadzonej przez NIK u zarządzających lotniskami: w Bydgoszczy i w Warszawie.

W okresie objętym kontrolą, Departament TL poddał analizie sprawozdanie z działalności Prezesa ULC za 2011 r. Notatkę zawierającą wyniki ww. analizy, Departament TL skierował do akceptacji Sekretarza Stanu w MTBiGM w dniu 3 stycznia 2013 r., tj. po 9 miesiącach od otrzymania sprawozdania. W przedmiotowej notatce Departament TL przedstawił wnioski i rekomendacje, dotyczące m.in.: 1) Z obowiązania Prezesa ULC do przygotowywania sprawozdania z działalności, którego częścią będzie analiza realizacji przez ULC zadań nałożonych na urząd ustawą Prawo lotnicze oraz uregulowanych w przepisach unijnych i międzynarodowych. 2) Z obowiązania Prezesa ULC do stworzenia harmonogramu usuwania nieprawidłowości oraz cyklicznego, np. co 3 miesiące, informowania Ministra o postępach w wykonywaniu zaleceń pokontrolnych sformułowanych przez Izbę. 3) B iorąc pod uwagę konieczność uporządkowania i wzmocnienia nadzoru nad ULC, jak również wagę realizowanych zadań przez Urząd (wielokrotnie w imieniu rządu RP) istotne jest zobowiązanie Prezesa ULC do opracowywania planu działalności na dany rok oraz sprawozdania z realizacji zadań, zawartego w sprawozdaniu z działalności. Wprowadzenie obowiązku wyznaczania przez ULC celów i przygotowywania planów zadań oraz sporządzania sprawozdań z wykonania tych planów będzie narzędziem do realizacji celów Departamentu TL związanych m.in. z przygotowywaniem strategii rozwoju lotnictwa cywilnego oraz wykonywaniem sprawnego nadzoru nad jednostką. Obowiązek taki pozwoli na ocenę stopnia realizacji przyjętych zadań, a także umożliwi analizę zadań Urzędu w szerszym kontekście i horyzoncie czasowym. Wykonanie zadań przez ULC ma bezpośredni wpływ na realizację przyjętego/przyjętych w danym roku przez resort transportu celu/celów z obszaru lotnictwa cywilnego. Sekretarz stanu nie podjął decyzji w tej sprawie. Na pytanie kontrolera NIK dotyczące zasadności wniosków i rekomendacji zawartych w ww. notatce, Sekretarz stanu wyjaśnił: „biorąc pod uwagę fakt, że objąłem funkcję Sekretarza stanu w czerwcu 2013 r. – po zapoznaniu się z treścią notatki uznaję akceptowanie wniosków i rekomendacji odnoszących się do oceny działalności Prezesa ULC w 2011 r. za niecelowe”. Do czasu zakończenia kontroli, żadne z ww. zadań nie zostało zrealizowane.